Noelia Hernández
El programa Sovereign AI británico ha reabierto una vieja discusión. La nueva regulación propuesta por la Comisión Europea aporta ahora una respuesta bastante más interesante: algunas normas deben cambiar, pero el verdadero reto va mucho más allá del marco legal.
Hace unas semanas, el lanzamiento del Sovereign AI R&D Procurement Scheme británico volvió a poner sobre la mesa una afirmación que llevo escuchando desde hace años:
“Esto en la Unión Europea no podríamos hacerlo por la normativa de contratación pública.”
El programa británico resulta, sin duda, interesante. Reino Unido prevé hasta 100 millones de libras para que startups y pymes desarrollen capacidades de inteligencia artificial destinadas a resolver retos reales de la Administración. El diseño elimina algunos de los obstáculos habituales para empresas jóvenes: no exige niveles mínimos de facturación, patrimonio neto o reservas de tesorería; permite que las empresas conserven la propiedad intelectual que desarrollan y contempla pagos anticipados cuando problemas reales de cash-flow dificulten la participación de una compañía pequeña.
Pero hay otra característica que me parece todavía más relevante. El propio programa define el papel público con una expresión muy sencilla: Government as your customer.
No habla solamente de subvencionar empresas de IA o ayudarles con la financiación. Habla de convertir al Gobierno en early customer, permitiendo a las compañías desarrollar y validar su tecnología en entornos reales y crear desde ahí un camino hacia una comercialización más amplia. Es decir, quizá facilitar que un piloto se convierta en un servicio público real.
Ahí empieza, para mí, la discusión realmente interesante.
¿Era imposible hacer algo parecido en Europa?
En teoría, sí. Europa lleva años disponiendo de herramientas destinadas precisamente a utilizar la demanda pública para impulsar innovación.
La Compra Pública Precomercial —Pre-Commercial Procurement o PCP— permite contratar actividades de I+D cuando todavía no existe una solución comercial capaz de responder satisfactoriamente a una determinada necesidad. La lógica consiste en desarrollar y comparar alternativas, reducir progresivamente el riesgo y validar soluciones antes del despliegue comercial.
También existe la Public Procurement of Innovative Solutions —PPI—, orientada a soluciones innovadoras más próximas al mercado, y las actuales Directivas introdujeron la Asociación para la Innovación, que permite integrar desarrollo y posterior adquisición cuando la solución todavía no existe.
Es decir, Europa no ha carecido de instrumentos. Y, sin embargo, es importante introducir ahora un matiz que la propia Comisión ha hecho mucho más explícito.
La regulación ha sido parte del problema para fomentar el escalado continental
El European Innovation Act presentado el 9 de septiembre reconoce que el mercado europeo de contratación de I+D sigue estando infradesarrollado. ¿Por qué? Entre otros motivos, porque, en ausencia de un marco armonizado específico, se han generado prácticas nacionales divergentes, inseguridad jurídica y dificultades para realizar contratación conjunta transfronteriza de I+D.
Es decir, podríamos poner a disposición de las empresas que hagan innovación pública un mercado enorme de 27 países, pero no ha habido desarrollo conjunto (como en otros ámbitos).
Esto obliga a matizar una afirmación que a veces hacemos quienes trabajamos la CPI: no sería correcto decir que la regulación no constituye ninguna barrera. Sí existen barreras regulatorias, como la falta de armonización.
La cuestión es otra: ¿explican esas barreras por sí solas que Europa utilice tan poco la contratación de innovación? Mi experiencia de casi quince años trabajando en este ámbito me hace pensar que no. Y, curiosamente, la propia arquitectura de las nuevas propuestas europeas parece apuntar en la misma dirección.
La nueva regulación europea se acerca mucho a la lógica del programa británico
El nuevo Public Procurement Act propuesto por la Comisión introduce un procedimiento específico de innovación. Y la forma en que está diseñado resulta reveladora: no empieza pidiendo a la Administración que especifique una determinada tecnología, sino que le pide que defina un societal challenge.
A partir de ahí se establece un marco de evaluación de valor, se seleccionan distintas propuestas innovadoras y se pasa a una fase de testing, validation and assessment. Solo después se llega a la adjudicación del contrato para desplegar la solución. En otras palabras: reto → soluciones → experimentación → validación → compra.
Esto se parece mucho más a un proceso de innovación que a una licitación tradicional. Además, antes de iniciar el procedimiento el comprador debe realizar una consulta al mercado. Durante la fase de validación pueden utilizarse pruebas de laboratorio, field trials, pilotos reales, feedback de usuarios y análisis comparativos. Y las propuestas deben ser evaluadas también por su viabilidad y escalabilidad. Algunas de estas cuestiones ya están en la regulación actual, pero no se usan.
La propuesta está reconociendo algo esencial: comprar innovación exige aprender antes de comprar. Y este es un problema de la administración actual, pues exige capacidades y roles diversos.
Y aparece expresamente la financiación anticipada
La propuesta de Public Procurement Act establece que los pagos correspondientes a los hitos definidos durante la fase de testing, validación y evaluación sean upfront. No es un detalle menor. Pues ahora era facultativo y la administración no daba esa posibilidad.
El cash-flow puede determinar si una startup puede o no participar en un proyecto público de innovación. Una empresa puede tener la mejor tecnología y no disponer del capital circulante necesario para financiar durante doce meses al comprador público.
La nueva propuesta empieza a reconocer que el diseño financiero del contrato forma parte del diseño de la innovación. Esto es algo que siempre trabajo con nuestros clientes públicos.
Lo mismo sucede con los criterios de solvencia. El artículo 61 propone que, cuando resulte adecuado para perseguir objetivos de innovación, los criterios de selección se limiten a lo estrictamente necesario y proporcional, incluso sin requisitos de facturación o experiencia previa. También introduce expresamente la evaluación de viabilidad y escalabilidad de la innovación.
El European Innovation Act va todavía más lejos
La segunda propuesta presentada por la Comisión crea un marco armonizado específico para la contratación de servicios de I+D, incluyendo la PCP. Y contiene algunas decisiones especialmente relevantes para startups.
Por ejemplo, para contratos de I+D inferiores a 500.000 euros no podrían exigirse garantías de ejecución o retención. Cuando sí existan garantías, su importe se reduciría un 50% para SMEs, innovative startups e innovative scale-ups. Una vez más, ahora convierte en obligación una posibilidad actual.
También establece como regla que el contratista mantenga la titularidad de la propiedad intelectual que genera, con la obligación de proteger y hacer esfuerzos para comercializar los resultados, mientras el comprador público conserva los derechos necesarios para utilizarlos. Aquí también había falta de armonización entre Estados. Por ejemplo, había Estados donde el organismo público se quedaba con ella.
De nuevo, el objetivo no es simplemente ejecutar un contrato de I+D, sino que pueda posteriormente llegar al mercado.
También aparece la autonomía tecnológica europea
Europa no puede trasladar literalmente que la tecnología sea nacional a un Estado miembro concreto sin entrar en conflicto con el mercado interior. Pero eso no significa que no pueda utilizar la contratación de I+D como instrumento de autonomía tecnológica.
La propuesta del European Innovation Act establece que, como regla, al menos el 50% de las actividades de I+D contratadas deberán realizarse en los países que pueden participar en el procedimiento, incluido el trabajo del personal principal de I+D. Y permite requisitos todavía más estrictos cuando existan razones de seguridad.
La contratación de I+D empieza así a conectarse explícitamente con: innovación, competitividad, cadenas tecnológicas, autonomía estratégica y seguridad económica europea.
Entonces, ¿qué diferencia realmente a Sovereign AI?
Para mí, sigue siendo principalmente una cuestión de enfoque.
El Reino Unido ha integrado en una misma narrativa: capital, computación, I+D, talento, infraestructura, regulación y procurement. La contratación pública no aparece al final del proceso. Forma parte del proceso de innovación. La Administración actúa deliberadamente como primer cliente. Ese es el cambio más interesante.
La palabra importante en CPI debería ser “innovación”
Quizá uno de nuestros problemas ha sido empezar demasiadas conversaciones sobre Compra Pública de Innovación por la palabra equivocada: compra.
Y, por tanto, inmediatamente hablar de procedimiento, pliego, solvencia, garantías, criterios, contrato y recursos. Naturalmente, todo ello importa. Pero la palabra verdaderamente diferencial es: innovación.
Una CPI existe porque tenemos una necesidad que el mercado todavía no puede resolver adecuadamente. No se trata simplemente de elegir al mejor proveedor de una solución conocida. Se trata de utilizar una demanda pública real para estimular el desarrollo de una solución mejor.
La pregunta cambia. Ya no es solamente: ¿Cómo podemos contratar legalmente esta tecnología?
Sino: ¿Cómo podemos utilizar una necesidad pública para conseguir que una tecnología se desarrolle, se valide, encuentre su primer cliente y pueda después escalar?
Eso es contratación pública. Pero también es gestión de innovación desde la demanda.
La reforma europea ayuda a cambiar las reglas. Pero no termina ahí el problema
Las nuevas propuestas me parecen importantes porque reconocen algunas deficiencias reales del marco existente.
- Armonizan.
- Simplifican.
- Reducen algunas barreras financieras.
- Facilitan el acceso de startups.
- Conectan experimentación y despliegue.
- Refuerzan la orientación al mercado.
Todo ello es positivo. Pero hay otra parte del problema que ninguna regulación puede solucionar automáticamente:
- Una norma puede permitir hacer una buena consulta al mercado. Pero no puede entender el mercado por nosotros.
- Puede permitir evaluar escalabilidad. Pero no puede saber qué modelo de negocio es viable.
- Puede permitir financiar un piloto. Pero no puede decidir si la tecnología está suficientemente madura.
- Puede crear mejores procedimientos. Pero no puede generar por sí sola compradores públicos capaces de gestionar innovación.
Y esto conduce a la siguiente pregunta de esta serie: si Europa lleva tantos años hablando de Compra Pública de Innovación, ¿por qué seguimos utilizándola tan poco?