Durante años hemos formado, sensibilizado y “evangelizado” a las Administraciones sobre CPI. Las cifras siguen siendo bajas. La nueva propuesta europea pone ahora el foco en una palabra diferente: capacidad.

Durante más de una década, Europa ha dedicado importantes esfuerzos a promover la Compra Pública de Innovación. Se han publicado guías, manuales, casos de éxito, programas formativos, webinars, proyectos europeos, comunidades de compradores, centros de competencia.

Y no han faltado consultores y entidades dedicados a “inspirar” a personal de las Administraciones sobre las posibilidades de la CPI.

Todo ello ha tenido sentido. Hace años, el desconocimiento era una barrera evidente. Pero hay una pregunta que creo que debemos empezar a hacernos con mayor frecuencia: ¿se está traduciendo todo ese esfuerzo en suficiente Compra Pública de Innovación real?

Los datos invitan, como mínimo, a reflexionar.

Después de tantos años, la utilización sigue siendo marginal

La evaluación realizada por la Comisión sobre las Directivas de contratación pública es bastante clara: La contratación pública de innovación sigue representando una parte marginal de la contratación en Europa. Algo que ya podíamos constatar quiénes nos dedicamos a la innovación y trabajamos con el ámbito público.

Entre los Estados miembros que disponen de datos, en muchos casos se encuentra por debajo del 1%, y el porcentaje más alto declarado fue un 2,6% en valor en Lituania en 2023.

El caso de la Asociación para la Innovación resulta todavía más llamativo. Entre 2016 y 2023 se adjudicaron únicamente 199 contratos mediante este procedimiento en toda la Unión y diez Estados miembros no lo habían utilizado nunca.

Entre las razones identificadas aparecen la complejidad percibida, el riesgo y la preferencia por procedimientos de contratación más conocidos. Después de años de formación y sensibilización, parece razonable concluir que el problema ya no puede reducirse a que los compradores públicos desconozcan que estos instrumentos existen.

Awareness no es capacidad

Aquí creo que conviene distinguir tres niveles.

• Podemos conocer la Compra Pública de Innovación.
• Podemos saber diseñarla.
• Y podemos ser capaces de ejecutarla.

No son lo mismo.

En el primer nivel encontramos la sensibilización. Saber qué es una PCP. Entender la diferencia con PPI. Haber oído hablar de Asociación para la Innovación. Conocer algún caso de éxito. Europa (y otros territorios) ha hecho un enorme esfuerzo en este ámbito.

El segundo nivel es bastante diferente. Implica ser capaz de convertir una necesidad pública en un proyecto de innovación. Y eso requiere preguntarse:

• ¿Existe ya la solución?
• ¿Quién está trabajando en ella?
• ¿Cuál es el estado del arte?
• ¿Qué grado de madurez tecnológica tiene?
• ¿Cuánto desarrollo adicional necesita?
• ¿Qué riesgos existen?
• ¿Cómo tenemos que relacionarnos con el mercado?
• ¿Cómo diseñamos el testeado del producto/servicio?
• ¿Cómo evaluamos resultados?
• ¿Qué propiedad intelectual necesita cada parte?
• ¿Cómo financiamos las distintas fases?
• Y ¿qué pasará después del piloto?

Eso ya no es awareness. Es capacidad técnica y organizativa para gestionar innovación. Requiere de conocimientos de estrategia y desarrollo de negocio. Sí, desarrollo de negocio. Porque que se trabaje en un entorno público, no significa que un nuevo proceso o un nuevo servicio no deba ser sostenible en el tiempo.

Además, esto no se resuelve solo con aplicar design thinking o un business canvas, que pueden ser herramientas útiles. Esto requiere mucho más y la conjugación de otras armas: encaje legal, estructura financiera pública o jugar con los equilibrios políticos, por ejemplo.

Y después llega la barrera más difícil: ejecutar

Incluso una Administración que conozca perfectamente los instrumentos puede encontrar enormes dificultades para utilizarlos.

• Hay que conseguir presupuesto.
• Coordinar al departamento que tiene la necesidad con contratación, intervención y servicios jurídicos.
• Defender internamente un procedimiento menos conocido.
• Hablar con el mercado.
• Explicar por qué hay que asumir determinados riesgos.
• Diseñar condiciones diferentes a las utilizadas habitualmente.
• Aceptar que varias soluciones pueden competir durante el desarrollo.
• Y asumir algo todavía más incómodo: alguna de ellas puede no funcionar.

Es en este punto donde muchas organizaciones se enfrentan con una realidad muy diferente de la que aparece en los manuales. Y por eso, nosotros siempre que trabajamos con un organismo público en innovación pública, hacemos lo mismo que cuando trabajamos con empresas privadas: en el proceso de diseño participan personas de toda la organización. Olvídense de incluir solo a los de innovación, en estos proyectos van a estar implicados muchos departamentos y deben saber por qué estos procesos son así. Prevendrá barreras internas posteriores (o al menos lo intentará).

Innovar y evitar el riesgo no son compatibles

No creo que sea útil reducir esta cuestión a afirmar que “el funcionariado no quiere innovar”. El problema es más estructural. Las organizaciones generan incentivos.

Pensemos en dos opciones:

• Una persona puede utilizar el mismo procedimiento que su Administración lleva utilizando durante veinte años. Es conocido, previsible, hay precedentes. Puede que el resultado no sea particularmente innovador, pero institucionalmente resulta seguro.

• La alternativa consiste en abrir el mercado, contratar startups, introducir test y pilotos, cambiar la asignación de propiedad intelectual, utilizar un procedimiento poco habitual y aceptar riesgo tecnológico. Si todo sale perfectamente, habrá realizado bien su trabajo. Si algo falla, puede verse obligada a justificar durante meses por qué se apartó de la práctica habitual.

El incentivo es evidente. Evitar riesgo puede ser profesionalmente más seguro que gestionarlo. Pero innovación significa precisamente gestionar incertidumbre.

Por tanto, el sistema de incentivos y la propia estructura organizativa del sector público debería acompañar.

La propia Comisión está ahora poniendo el foco en esta cuestión

Aquí aparece una de las novedades más interesantes del nuevo Public Procurement Act. Su artículo 139 se titula: Professionalisation and capacity building.

La propuesta obligaría a los Estados miembros a tratar la profesionalización de la contratación pública como un elemento estratégico y permanente de la gobernanza pública y a adoptar estrategias nacionales para desarrollar las capacidades de los compradores.

Lo especialmente significativo es qué capacidades menciona. Las futuras estructuras de apoyo no deberían centrarse únicamente en explicar procedimientos. La propuesta incluye expresamente apoyo en: planificación y análisis de necesidades; relación y diálogo con el mercado; evaluación y gestión de riesgos; contratación estratégica y de innovación; gestión y seguimiento del contrato; y gestión de cadenas de suministro y resiliencia.

Es una evolución conceptual importante. La profesionalización deja de significar únicamente “conocer mejor las reglas de contratación”, para significar “ser un comprador público más competente”.

Pero existe el riesgo de repetir el mismo modelo

La nueva propuesta identifica correctamente el problema. Pero no es la primera vez que lo identifica. De hecho, los que empezamos a trabajar como expertos en los primeros pilotos que se pusieron en marcha en la UE, allá por los principios de la década pasada, ya oímos lo mismo. Y trabajamos en propuestas para eliminar estas barreras.

Por tanto, el reto será cómo se implemente. Porque podemos traducir nuevamente capacity building en más webinars, más guías, más cursos sobre el nuevo Reglamento, más jornadas de buenas prácticas, más eventos inspiracionales. Y dentro de cuatro años volver a medir cuántas personas han asistido.

Alineado con la perversión de un sistema que remunera o financia este tipo de actividades e indicadores porque son fáciles de medir y monitorizar. No hablemos de medir el impacto real. Y no hablemos de publicar como CPI la compra de tractores con IoT (en 2025), simplemente para consumir fondos europeos.

No digo que esas actividades no sean útiles. Pero no son suficientes. Saber qué dice el nuevo artículo 44 sobre testing no convierte automáticamente a una Administración en una organización capaz de gestionar un piloto tecnológico.

Conocer las posibilidades de market consultation no significa saber qué preguntar al mercado ni cómo interpretar las respuestas.

Saber que pueden utilizarse requisitos funcionales no significa saber formular correctamente un reto de innovación.

Y mucho menos (y esto es lo que siempre intento trabajar con las entidades con las que colaboramos), que te expliquen casos de éxito, no significa que sepas diseñar el modelo financiero para la innovación (que no es pedir un proyecto europeo) ni definir cómo será el modelo de explotación a escala real.

Tenemos que cambiar también los indicadores

Quizá parte del problema esté en cómo medimos nuestras políticas de capacity building y de participación en CPI.

Es fácil medir personas formadas, horas de formación, descargas de una guía, participantes en un webinar, organizaciones presentes en un evento. Son indicadores legítimos de actividad, pero no de impacto.

Si queremos saber si estamos cambiando realmente la Compra Pública de Innovación, quizá deberíamos medir también: cuántos retos se identificaron; cuántas consultas al mercado se pusieron en marcha; cuántos procedimientos llegaron a publicarse; cuántas startups presentaron ofertas; cuántas soluciones llegaron a validación; cuántas pasaron posteriormente a despliegue; y cuánto mercado público se creó como consecuencia. Ese cambio de indicadores obligaría también a cambiar el tipo de apoyo.

De explicar a acompañar

Quizá la siguiente generación de políticas de CPI necesite menos programas que terminen cuando acaba el workshop y más acompañamiento desde la identificación de la necesidad hasta la ejecución. Ayudar a una Administración a decidir si realmente necesita CPI. Realizar un análisis de mercado. Organizar la consulta. Construir el business case. Diseñar el esquema de experimentación. Preparar el procedimiento. Evaluar resultados. Y planificar desde el inicio qué ocurrirá si la solución funciona.

La diferencia entre ambas aproximaciones es significativa: una transmite conocimiento; la otra construye capacidad mediante ejecución real.

From awareness to execution

Probablemente esta sea una de las principales transiciones que necesita ahora la CPI europea. La fase de sensibilización no ha terminado (y ha sido muy larga).

Siempre habrá organizaciones que necesiten conocer estos instrumentos. Pero después de más de una década de políticas, formación y casos demostradores, necesitamos avanzar hacia otra pregunta:

¿qué hace falta para que una Administración sea capaz de ejecutar innovación de forma recurrente, y no excepcional?

El nuevo Public Procurement Act parece reconocer que el problema existe. Ahora falta evitar que “professionalisation and capacity building” se traduzca simplemente en una nueva generación de cursos sobre contratación. Porque comprar innovación exige capacidades mucho más amplias.

Y eso conduce directamente al tercer artículo: ¿qué profesionales y conocimientos necesita realmente un comprador público de innovación?