Noelia Hernández
La nueva regulación europea habla de mercado, riesgo, escalabilidad, financiación, testing y product roadmaps. Quizá haya llegado el momento de reconocer que la CPI es una disciplina de gestión de innovación, no únicamente de contratación y tecnología.
Hay algo que me sigue llamando la atención después de más de diez años trabajando en Compra Pública de Innovación. Cuando una Administración licita asistencia técnica para diseñar o ejecutar una CPI, es relativamente habitual encontrar requisitos dirigidos fundamentalmente a dos tipos de perfiles: abogados e ingenieros.
La lógica resulta comprensible. Estamos ante contratación pública: necesitamos conocimiento jurídico. Estamos comprando tecnología: necesitamos conocimiento técnico. Ambas capacidades son imprescindibles, pero hay un problema. Entre hacer correctamente un procedimiento jurídico y evaluar correctamente una tecnología existe todo un proceso que determina, en gran medida, que una innovación llegue o no a funcionar.
Y ese proceso se llama gestión de innovación.
Una CPI empieza mucho antes del pliego
Supongamos que una Administración quiere utilizar inteligencia artificial para mejorar un servicio público.
Un especialista en contratación puede ayudar a definir el procedimiento. Un ingeniero puede evaluar la arquitectura tecnológica. Pero antes alguien debería haber respondido:
- ¿qué empresas están desarrollando realmente este tipo de soluciones?
- ¿Existen productos comerciales?
- ¿Estamos ante startups, scale-ups o grandes proveedores?
- ¿Hay competencia suficiente?
- En qué TRL está cada alternativa?
- ¿Qué inversiones adicionales necesita?
- ¿Cuánto tardará en llegar a un entorno operativo?
- ¿Qué certificaciones necesita?
- ¿Qué datos necesita?
- ¿Qué riesgos regulatorios existen?
- ¿Qué otros clientes están comprando soluciones semejantes?
- ¿Hay mercado suficiente para que la empresa mantenga el producto una vez terminado el proyecto?
Estas preguntas no son accesorios del procedimiento. Determinan cómo debe diseñarse.
La nueva propuesta europea reconoce expresamente esa necesidad
El European Innovation Act proporciona aquí una señal muy interesante. La propuesta exige que los documentos de contratación de I+D tengan en cuenta no solamente la consulta al mercado, sino también la investigación realizada sobre: el estado del arte, la I+D en curso y los product planning roadmaps de los operadores económicos.
Además, establece que la necesidad de I+D debe formularse como un problema que debe resolverse, evitando restringir indebidamente las posibles aproximaciones y dando preferencia a requisitos funcionales o de rendimiento.
Detengámonos un momento en lo que esto significa. Para conocer los product roadmaps de un sector no basta con conocer la legislación de contratos. Y tampoco basta con saber si una determinada tecnología cumple unas especificaciones técnicas. Hay que entender:
- cómo innova el mercado.
- Qué están desarrollando las empresas.
- Hacia dónde se dirige la tecnología.
- Qué productos llegarán en uno o dos años.
- Qué inversiones están realizando.
- Dónde están los cuellos de botella.
- Y qué demanda necesitarían para acelerar esos desarrollos.
Eso es market intelligence e innovation management.
La consulta al mercado no es una formalidad
La consulta preliminar al mercado es probablemente uno de los mejores ejemplos.
Puede entenderse de dos maneras.
- Una Administración puede tener ya prácticamente diseñado el pliego y preguntar al mercado si observa algún problema.
- O puede utilizar la consulta para aprender antes de decidir qué comprar.
Son enfoques radicalmente diferentes. Una verdadera consulta de innovación debería ayudar a descubrir las soluciones que ya están disponibles, las que están en desarrollo o se pueden desarrollar conjuntamente para resolver mi problema, qué coste y qué tiempo necesitaríamos para ponerlo en marcha, cómo atajaríamos la cuestión de la propiedad intelectual, qué tipo de empresas podría participar, si tenemos demanda pública suficiente que motive ese desarrollo, qué modelo de negocio deberíamos utilizar y cómo estructurar una financiación sostenible.
El resultado de una excelente consulta puede incluso ser: “No necesitamos una CPI porque la solución ya existe.”
Eso no sería un fracaso. Sería exactamente el resultado que un buen análisis de mercado debería producir. Y mi experiencia es que muchas consultas de mercado son un mero trámite, pues ya se ha decidido de antemano qué tecnología se va a usar. Sin utilizar esta herramienta para analizar realmente las posibilidades existentes.
Hay que entender también cómo se financia una empresa innovadora
Otro ámbito que históricamente hemos tratado como si fuese una cuestión administrativa secundaria es el financiero.
Imaginemos una startup de doce personas: tiene tecnología propia, ha cerrado una ronda de inversión, dispone de seis meses de runway, tiene un producto prometedor y varios pilotos, puede ser exactamente la empresa que necesita el comprador público.
Pero diseñamos una contratación en la que debe:
- financiar durante doce meses todo el desarrollo;
- presentar garantías importantes;
- demostrar elevados niveles históricos de facturación;
- o acreditar varios contratos idénticos anteriores.
Después nos sorprendemos porque no se presenta. La empresa no ha fallado la prueba de innovación, sino que es la contratación la que ha fallado la prueba de mercado.
Aquí las nuevas propuestas europeas introducen cambios importantes. El Public Procurement Act contempla, cuando resulte adecuado, prescindir de requisitos de facturación o experiencia anterior para contratación orientada a innovación. El European Innovation Act propone eliminar garantías de ejecución y retención en determinados contratos de I+D inferiores a 500.000 euros y reducirlas un 50% para pymes, startups innovadoras y scale-ups. Y el nuevo procedimiento de innovación propone que los pagos ligados a hitos durante testing y validación sean anticipados.
Esta posibilidad ya existía antes, pero no se utilizaba apenas. El peligro es que de nuevo se sigan las inercias de repetir lo ya conocido.
Hay una conclusión detrás de todas estas medidas: si queremos innovación, debemos comprender financieramente y comercialmente a quienes innovan.
Technology readiness no es suficiente
Durante mucho tiempo hemos prestado mucha atención al TRL. Es lógico porque necesitamos saber si la tecnología está en laboratorio, en prototipo o lista para operar. Pero una solución puede estar en TRL 8 y no ser comercialmente viable.
Por eso el nuevo innovation procedure introduce expresamente la evaluación de: feasibility and scalability. Lo que siempre hemos denominado la prueba de valor, más allá de la prueba de concepto.
La segunda cuestión es fundamental para una administración que quiera hacer algo más que pilotos, pues un comprador público debe plantearse:
- ¿Puede la empresa producir cien unidades en lugar de cinco?
- ¿Puede desplegar la plataforma en cincuenta hospitales?
- ¿Dispone de capital?
- ¿Tiene una cadena de suministro?
- ¿Puede contratar al equipo necesario?
- ¿Puede cumplir las certificaciones?
- ¿Existe un modelo de ingresos sostenible?
- ¿Quién financiará el crecimiento?
Y eso ya no es evaluación técnica, sino estrategia empresarial y scale-up.
La propiedad intelectual tampoco es solamente un problema jurídico
La IP es otro buen ejemplo. Naturalmente requiere especialistas jurídicos. Pero decidir quién debe conservarla es también una decisión de mercado.
Si una Administración se apropia de toda la IP generada, puede impedir que la empresa utilice posteriormente el desarrollo con otros clientes. Esto pasa en algunos Estados miembros por defecto.
La consecuencia podría ser paradójica: el comprador público ha financiado innovación, pero ha destruido su escalabilidad.
El European Innovation Act propone precisamente como regla que el contratista conserve la titularidad de los resultados que genera, mientras el comprador mantiene derechos suficientes para utilizarlos. La empresa, además, debe hacer esfuerzos para proteger y comercializar esos resultados. Aquí se pretende que el marco normativo sea igual en toda la UE y se faciliten los proyectos multipaís, así como la escalabilidad continental.
El objetivo es equilibrar interés público + competencia futura + comercialización.
Eso requiere conocimientos jurídicos, pero, sobre todo, entender un modelo de negocio.
Del piloto al despliegue
Probablemente esta sea una de las mayores debilidades de muchas políticas de innovación europeas. Somos extraordinariamente buenos financiando pilotos.
Una empresa puede hacer un piloto municipal, otro financiado por Horizon, otro con una región, otro con una empresa. Y seguir sin tener mercado.
Por eso me parece especialmente interesante que los compradores públicos cambien el enfoque con la CPI y contemplen que el objetivo es desplegar servicios públicos innovadores. No es realizar un piloto, ni hacer una lista de proyectos europeos en los que participas, ni hackatones.
El nuevo procedimiento de innovación del Public Procurement Act esté diseñado desde el principio conectando: testing y validation → award of the public contract. De nuevo refuerza sobre el papel posibilidades que ya existían. La cuestión es como se trasladan a los procesos reales.
El despliegue no debería ser una conversación que tendremos cuando termine el proyecto, pues forma parte de la arquitectura desde el comienzo.
Eso es esencial, porque pasar de 300.000 euros de piloto a 15 millones de despliegue puede resultar mucho más difícil que desarrollar el propio prototipo. Requiere financiación, industrialización, personas, proveedores, interoperabilidad, certificaciones, soporte y capacidad operativa.
Un buen proyecto de innovación debería pensar en todo ello antes de iniciar el piloto.
Entonces, ¿qué capacidades necesita una CPI?
No creo que exista una composición universal.
Pero sí creo que cualquier equipo que quiera gestionar seriamente Compra Pública de Innovación necesita cubrir, de una forma u otra, seis dimensiones:
- Contratación pública y Derecho, para garantizar seguridad jurídica, competencia y transparencia.
- Tecnología, para comprender el estado del arte, la viabilidad y el riesgo técnico.
- Gestión de innovación, para diseñar experimentación, hitos, aprendizaje y reducción progresiva del riesgo.
- Mercado y estrategia empresarial, para entender proveedores, clientes, competencia, modelos de negocio y cadenas de valor.
- Financiación, para comprender cómo se financiarán desarrollo, industrialización y escalado.
- Comercialización y scale-up, para conectar el piloto con adopción real y mercado posterior.
No significa contratar necesariamente seis consultores. Significa que esas seis capacidades deben estar presentes en el equipo.
Curiosamente, la nueva regulación empieza a reconocerlo
Esto hace especialmente interesante el artículo 139 del nuevo Public Procurement Act. Cuando define las capacidades que deben reforzarse en los compradores públicos, no se limita a “conocimiento de contratación”.
Habla de needs assessment, market engagement, risk assessment and risk management, innovation procurement, contract management, supply-chain management and resilience. Es una descripción muy distinta del comprador público tradicional. Y creo que apunta al núcleo del problema.
La próxima generación de CPI necesita compradores de innovación
La regulación importa y las propuestas que acaba de presentar la Comisión pueden resolver problemas reales. Pero la regulación tiene un límite: puede obligar a realizar una consulta de mercado, pero no puede formular las preguntas correctas. Puede permitir testing, pero no puede diseñar un buen experimento. Puede exigir evaluar escalabilidad, pero no puede comprender un modelo de negocio. Puede flexibilizar solvencia, no puede decidir si una startup dispone realmente de capacidad para ejecutar. Puede permitir pagos anticipados, no puede construir la estructura financiera del proyecto.
Esas son capacidades humanas y organizativas. Por eso creo que uno de los principales retos europeos ya no es simplemente profesionalizar la contratación pública. Es formar y desarrollar compradores de innovación.
Profesionales capaces de conectar: necesidad pública → mercado → tecnología → financiación → experimentación → compra → escala.
Cuando consigamos hacer eso de forma habitual, y no únicamente en algunos proyectos excepcionales, la Compra Pública de Innovación empezará probablemente a tener el impacto que llevamos años esperando de ella.